Un contexte et un document juridiques renouvelés

Depuis le premier Schéma directeur régional élaboré en 1965 par le Préfet Paul Delouvrier, le contexte institutionnel a été bouleversé par le processus de Décentralisation initié en 1982 et poursuivi jusqu’en 2004 pour renforcer les compétences des différentes collectivités territoriales. C’est ainsi que le SDRIF élaboré et révisé jusqu’ici par l’État avec avis de la Région et des Conseils généraux est désormais révisé par le Conseil régional, en association avec l’État et en partenariat privilégié avec les Conseils généraux, le Conseil économique et social régional et les chambres consulaires. Diverses lois essentielles ont par ailleurs profondément modifié le paysage territorial, celui de l’aménagement, de l’urbanisme dans un sens de « développement durable » visant à concilier cohésion sociale, développement économique et, protection de l’environnement.

Le principe et les modalités d’élaboration d’un Schéma directeur couvrant l’ensemble du territoire régional ainsi que sa portée juridique relèvent de la loi traduite dans le code de l’urbanisme, essentiellement au travers de son article L 141-1, complété par les articles L 121-10 et suivants et R141. Le SDRIF Depuis la dernière révision, sous la responsabilité de l’État, du Schéma directeur de la région Île-de-France (SDRIF), approuvée par le décret du 26 avril 1994, le cadre juridique de l’aménagement et du développement régional a été profondément réformé. Certaines de ces évolutions sont le reflet d’une nouvelle conception de l’aménagement :

• la loi du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire a donné compétence à la Région pour réviser le SDRIF, en association avec l’État, et a précisé le contenu du SDRIF ;

• la loi du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire a complété la loi du 4 février 1995 en ajoutant un objectif de développement durable et en instituant les notions d’agglomération et de pays ;

• la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à l’organisation de la coopération intercommunale a structuré le paysage local au travers des communautés d’agglomération et des communautés de communes.

• la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et renouvellement urbain a renouvelé le code de l’urbanisme et l’élaboration des documents locaux d’urbanisme en recherchant plus de cohérence entre tous les éléments de l’organisation de l’espace, dans un souci d’aménagement et de développement durable, et en renforçant la concertation et la démocratie locale.

• la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales soumet le SDRIF à enquête publique ; la directive européenne du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes transposée en droit français par l’ordonnance du 3 juin 2004 prévoit notamment que le SDRIF comporte une évaluation environnementale de ses propositions.

Toutes ces évolutions concernent également le SDRIF et ont profondément modifié sa nature, son contenu par rapport à la situation de 1994.

I – Les dispositions que doit respecter le SDRIF, document d’aménagement du territoire et d’urbanisme

Son contenu est désormais, pour partie, défini par le code de l’urbanisme (article L141-1), ce qui n’était pas le cas en 1994 :

« Le Schéma directeur a pour objectif de maîtriser la croissance urbaine et démographique et l’utilisation de l’espace tout en garantissant le rayonnement international de la région. Il doit également préciser les moyens à mettre en œuvre pour corriger les disparités spatiales, sociales et économiques de la région, coordonner l’offre de déplacement et préserver les zones rurales et naturelles afin d’assurer les conditions d’un développement durable de la région ».

« Il détermine notamment la destination générale des différentes parties du territoire, les moyens de protection et de mise en valeur de l’environnement, la localisation des grandes infrastructures de transport et des grands équipements, la localisation préférentielle des extensions urbaines, ainsi que des activités industrielles, artisanales, agricoles, forestières et touristiques »

« Le SDRIF doit respecter les principes d’équilibre entre renouvellement urbain et ouverture à l’urbanisation des espaces nécessaires pour répondre aux besoins en matière de logements et d’activités, de valorisation des espaces naturels, de mixité fonctionnelle et sociale, de préservation de l’environnement, de lutte contre les nuisances et les pollutions. Ces principes sont inscrits comme « règles générales d’aménagement et d’urbanisme » aux articles L. 110 et L. 121-1 du code de l’urbanisme. « Il doit respecter les servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation des sols et les dispositions nécessaires à la mise en œuvre de projets d’intérêt général relevant de l’État et d’opérations d’intérêt national ». A cet effet, en mai 2006 et en novembre 2006, l’État a transmis au Conseil régional les « prescriptions relatives aux servitudes d’utilité publique, aux Projets d’Intérêt Général (PIG) et aux Opérations d’Intérêt National (OIN) et les éléments relatifs aux projets d’infrastructure relevant de la compétence de l’Etat ».

Il doit également « prendre en compte les « schémas de services collectifs » (enseignement supérieur et recherche, culture, santé, information et communication, énergie, espaces naturels et ruraux, sport) publiés par décret du 18 avril 2002, les schémas multimodaux de services collectifs de transports ayant été abrogés.

En tant que document d’urbanisme, il, doit être compatible avec les orientations et les mesures des chartes des Parcs naturels régionaux. (Article L.333-1 du code de l’environnement).

Il doit enfin comprendre une évaluation environnementale qui justifie et explicite les choix d’aménagement retenus par le SDRIF, en vertu d’une directive européenne de 2001.

II – Sa portée juridique

Elle a été modifiée depuis 1994. Le SDRIF « s’impose » à divers documents d’organisation de l’espace, soit thématiquement sectoriels, soit d’échelle géographique locale et non plus régionale qui permettent ainsi sa mise en œuvre.

Il encadre toujours les documents d’urbanisme locaux, schémas de cohérence territoriale relevant d’un périmètre et d’une élaboration de niveau intercommunal (SCOT) ou plans locaux d’urbanisme, de niveau communal, en l’absence de SCOT. Mais il s’impose aussi désormais :
 au Plan de déplacements urbains d’Île-de-France (PDUIF), publié en 2000 dans le cadre de la loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie de 1996, sous la responsabilité de l’État.
 aux décisions d’agrément pour la construction et l’extension de locaux ou installations affectés à des activités industrielles, commerciales, professionnelles, techniques, d’enseignement ou de recherche.

Tous ces documents ou décisions doivent être compatibles avec les dispositions du SDRIF, c’est à dire qu’ils doivent permettre la réalisation de ses objectifs et ne pas la compromettre. Ils doivent respecter ses « orientations », qui constituent juridiquement des obligations, des règles, des normes, pour employer divers termes fréquemment utilisés. Cependant, ce rapport de compatibilité n’est pas un rapport, plus contraignant et plus fort, de conformité. En effet, le SDRIF doit fondamentalement et plus que jamais respecter le principe de subsidiarité et les compétences, notamment d’urbanisme et de droit des sols, des autres niveaux de collectivités locales, et par conséquent leur laisser des marges d’action. Document de niveau régional, il ne peut non plus atteindre le niveau de détail d’un SCOT ou d’un PLU. Ce rapport de compatibilité doit s’analyser comme s’appliquant aux options fondamentales et aux objectifs essentiels d’un aménagement et d’un développement durable régional décidé dans une volonté de cohérences, dans une perspective de véritable projet régional et non pas comme le produit d’une juxtaposition de projets locaux éventuellement contradictoires entre eux d’une part et avec les enjeux régionaux d’autre part.

En conclusion, il faut noter que le SDRIF révisé par le Conseil régional ne doit pas risquer d’être considéré comme susceptible d’exercer une tutelle d’une collectivité locale sur une autre. Pour cette raison, le Projet régional devant être adopté par le Conseil régional après l’enquête publique doit faire l’objet d’une approbation par décret en Conseil d’État qui, seul, lui donne sa portée juridique vis-à-vis des documents d’urbanisme locaux et permet à ce nouveau SDRIF de remplacer celui de 1994 actuellement en vigueur.